3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________

Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1.прогнозирование;

2.планирование;

3.организацию;

4.регулирование;

5.руководство;

6.координацию;

7.контроль;

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности на­ступления соответствующих последствий, результатов во време­ни и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать

Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.

2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.

3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .

В Законе «О государственном прогнозировании и программах со­циально-экономического развития Республики Беларусь» 2 опреде­ляются основные цели разработки прогнозов, их временные рам­ки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представ­лений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на соответствующий период с указанием ос­новных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1.национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2.основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы раз­рабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими орга­нами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Рес­публики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Бе­ларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов со­циально-экономического развития Республики Беларусь на долго­срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза соци­ально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.

4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.

2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке програм­мы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совмест­но с другими органами поручено обеспечить разработку програм­мы социально-экономического развития Республики на указан­ный период.

Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., напри­мер, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строитель­ства Республики Беларусь 2).

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (эко­номических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в облас­ти организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными го­сударственными органами и на различные сроки. Например, 28 но­ября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а так­же основные целевые показатели прогноза социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготов­ки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Нацио­нальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь опре­делил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.

3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Госу­дарственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет Республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным со­бранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреж­дений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта фун­кция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов ши­рокого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 По­ложения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.

ларусь 1). Организация как общая функция государственного управле­ния представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование - это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, ко­торые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Рес­публики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рас­сматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных ме­рах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприя­тий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждения­ми, иными юридическими лицами (далее - организации), подчи­ненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разуме­ется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же вре­мя правильно, что Министерство юстиции руководит деятель­ностью Научно-исследовательского института проблем кримино­логии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положе­ния о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функ­ции государственного управления 4 .

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.

2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и пра­во. С. 142.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.

4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Бе­ларусь осуществляет общее и методическое руководство адвока­турой, деятельностью отделов записи актов гражданского состоя­ния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет ме­тодическое руководство бюджетно-финансовой сферой в респуб­лике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Бе­ларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, на­правленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах»), координирует инвести­ционную деятельность с учетом приоритетных направлений со­циально-экономического развития государства (второе направле­ние (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распоряди­тельные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Ко­ординация возможна и по вертикали - так называемая «суборди­национная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.

2 Там же. № 105, 5/9328.

3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.

стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственнос­ти (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммуналь­ного хозяйства Республики Беларусь 1).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культу­ры Республики Беларусь 2).

Координация может проводиться и специально созданны­ми органами. Вероятно, такую координацию следует рассмат­ривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал спе­циальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать дея­тельность органов Комитета государственного контроля, Нацио­нального банка, иных государственных органов, уполномочен­ных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Бе­ларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Минис­тров 4 .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,

1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 103, 5/9278.

2 Там же. № 103, 5/9282.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.

4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664

ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осущес­твлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтроль­ных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие по­правки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными на то упол­номоченными органами. В этой связи могут осуществляться функ­ции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контро­ля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Рес­публики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специаль­ными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу­ществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и при­своению ученых званий, созданных при (в) организациях неза­висимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфе­ре образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образова­ния Республики Беларусь), Министерство финансов Республи­ки Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением фи­нансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве фи­нансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .

С контролем тесно связана функция учета.

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.

Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое при­звано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Минис­терстве статистики и анализа 1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их кон­кретном воплощении. Особенности тех или иных органов госу­дарственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государ­ственную политику в области культуры, искусства, кинематогра­фии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении со­хранения национального культурного наследия, содействует раз­витию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Ми­нистерство информации Республики Беларусь осуществляет го­сударственное регулирование в области распространения инфор­мации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Рес­публики Беларусь" 3).

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница

Вся система государственного управления состоит из постоянного осуществления определенных функций. Термин «функция» применяется для того, чтобы обозначить деятельность любых государственных органов независимо от цели их деятельности. В понятие функции входят: и обязанность, и круг деятельности, и назначение. Функция управления как понятие - это определенное направление специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой характеризуется однородностью и целевой направленностью.

Характер управленческих задач влияет на сущность функций, связанных с управлением. Задачи, осуществляющиеся органами государственного управления, довольно разнообразны. Каждое действие, связанное с управлением, предусматривает наличие определенной цели и использование для того чтобы ее достичь соответствующих способов. Назначение и сущность управленческих функций обусловлены системой социально-экономических, социально-политических и иных факторов, существующих в стране.

Функции управления - это относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно организующее влияние субъекта управления на объект.

Таким образом, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, осуществляющаяся на основании закона или иного правового акта, органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

Функции государственного управления являются довольно самостоятельными и универсальными. Существуют разные методы относительно их классификации. Они делятся на политические и технические функции, или функции общего управления и специализированные функции, функции осуществления суверенитета (внешнего и внутреннего), экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т. п.

Наиболее распространенной является классификация функций государственного управления на общие, специальные и вспомогательные.

Общие функции оказывают влияние на определенные процессы, происходящие в хозяйственной, политической, социально-культурной и иных сферах. Эти функции являются основными, которые присущи любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких отраслях они осуществляются. Общие функции государственного управления, какими являются: прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, учет, контроль, построены на внутренних основах управленческой деятельности.

Функция прогнозирования. Необходимость в прогнозировании вытекает из назначения государственного управления, ибо оно должно решать как каждодневные проблемы, так и перспективные задачи. Прогнозирование - это научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов, присущих субъекту и объекту управления. Прогнозирование обусловлено также характером объекта управления, отличающегося значительной динамичностью. Нельзя осуществлять управленческую деятельность, не имея представлений об их грядущих последствиях. По этой причине управленческая система должна быть прогнозируемой. Государственное управление сталкивается с долгосрочными, перспективными проблемами. Не имея прогнозов, управленческая деятельность, связанная с такими проблемами будет осуществляться в условиях неопределенности. В процессе управления прогнозирование используется и как функция, и как принцип, и как метод управления. Поэтому органы исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими, решать на их основании свои задачи.

Функция планирования находится на всех уровнях иерархии управления. Она состоит в определении цели, направлений, задач, методик реализации тех либо других действий (соц., экономических, политических, культурных и др.), разработке программ, с поддержкой которых достигается цель. Путь реализации функции планирования имеет такой вид: надобность - задачи - функции - заключение(цель). Способ планирования базируется на принципах научности, комплексности, многовариантности решений, выборе рационального варианта, нормативности и др.

Функция организации связана с созданием организационного механизма, целью которой является образование управляющей и управляемой системы, а еще связи и отношения меж ними. Изюминка функции организации по сравнению с другими самостоятельными функциями состоит в том, что это единичная функция, которая гарантирует взаимозависимость и эффективность всех других функций управления.

Благодаря функции регулирования достигается нужное положение упорядочения и стойкости системы управления. Регулирование обхватывает основным образом текущие мероприятия по отклонениям от задач и данных программ. С поддержкой регулирования исполняются конкретное управление, регулируется поведение управляемых объектов. Под воздействием регулирования управленческие процессы проистекают в запланированном направленности и в согласовании с поставленной целью. Надобность оперативного регулирования обусловлена только мобильностью самого управления. Способность управленческой системы самостоятельно сохранять равновесие относительно возбуждающих влияний (отклонений) является результатом осуществления функции регулирования.

Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем управления. Благодаря координированию согласовываются действия не только руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей иных управленческих структур.

Функция учета связана со сбором, передачей, хранением и обработкой данных, регистрацией и группированием сведений о деятельности системы управления, наличии и затратах ресурсов и т. п. Учет является предпосылкой контроля.

Функция контроля имеет свои индивидуальности по сравнению с всеми другими функциями. Этак, если планирование ставит задачи, организация приводит систему управления в положение способности исполнения данной задачи, то контроль характеризуется универсальностью. Контроль призван непрерывно изображать информацию о реальном состояния дела относительно исполнения задач.

Контроль начинается с получения информации о реальном состояния управляемого объекта и кончается принятием решений, какие предугадывают подобающую коррекцию в системе управления для достижения запланированной цели. Контроль базируется на принципе обратных связей, какие есть при всяком взаимодействии субъекта и объекта в системе управления. Любая общественная функция управления взаимосвязана с другими.

Осмотренные общие функции управления нужны для воплощения государственного управления как на общегосударственном, этак и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции охарактеризовывают индивидуальности конкретного субъекта либо объекта управления. К главным специальным функциям муниципального управления, исполняющимся на высшем уровне верховным органом в системе органов исправной власти, относятся:

обеспечение суверенитета и экономической самостоятельности страны, воплощение внутренней и внешней политики страны;

Особые управленческие функции исполняет Президент страны как глава государства. Разделение функций есть и на низших уровнях государственной власти. Местные власти на соответственной местности обеспечивают воплощение таких главных функций: соблюдение законодательства и конституции, актов главы страны, поддержание законности и правопорядка; воплощение прав и свобод людей; исполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития; программ охраны окружающей среды; взаимодействие с органами местного самоуправления; осуществление остальных предоставленных государством, а еще делегированных надлежащими советами возможностей. Список главных специальных функций исполнительной власти свидетельствует о том, что они являются бессчетными и различными, однако совместно с тем взаимосвязанными как задачи, которые решаются органами управления. Сопоставление общих функций со специальными приводит к выводу о том, что 1-ые соединены с действиями государственного управления, т. е. появляются в всех взаимодействиях соответственных правящих и управляемых систем. Содержание же специальных функций представляет не общие закономерности, а индивидуальности взаимодействия конкретных субъектов и объектов государственного управления.

Специальные функции можно сгруппировать по типам задач (в особенности на высшем уровне): это отбор сотрудников и их постановка, проблемы бюджета, достижение долговременных целей и преодоление кризисных обстановок. В особенности огромный смысл в деятельности исполнительной власти уделяется принятию и осуществлению долговременных целей, тогда как кадровая и экономическая политика относится к категории методик, но не целей. Такая направленность деятельности исполнительной власти, как преодоление кризисных обстановок, является специальным. Имеются в виду всевозможные кризисы - общенациональные либо местные, от стихийного бедствия (землетрясения, наводнения), трудности и действия, которые имеют все шансы сорвать публичный распорядок, общественную сохранность.

Прежде чем говорить о функциях государственного управления, в том числе исполнительной власти и ее ведомствах - публичных службах, функциях должностных лиц (все это понятия однопорядковые, но не тождественные), остановимся на самом понятии функции.

Обществоведение заимствовало понятие из биологии и сейчас эта дефиниция широко используется при исследовании социальной действительности социологами, психологами, политологами, юристами.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью общества. Это объективно необходимая деятельность, воздействие, наполненное конкретным содержанием в пространстве и времени.

Любое действие включает в себя следующие элементы:

1) личность, имеющую потребности и интересы как побудительные мотивы;

2) ситуацию, в которой оказывается личность и которая побуждает его действия и определяет (корректирует) возможности действия (ресурсы, способности и т.д.);

3) цель, которую намерен достичь актор посредством этого действия.

У понятия «функция» есть антоним - дисфункция, т.е. те наблюдаемые последствия, которые снижают адаптацию системы к потребностям и интересам общества. В любой момент явление (действие, воздействие) может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Исходя из этого, оптимизация функционирования направлена на то, чтобы избежать или минимизировать дисфункцию и интенсифицировать исполнение необходимых функций.

Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый госорган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т.е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Функции всегда характеризуются глаголами: осуществляет, разрабатывает, организует, участвует, обеспечивает и т.д.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздействие на общество, - это сложный человекокомплекс (органы государства и лица должностные), осуществляющий публичную и внутриорганизационную деятельность.

Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Крайности могут проявляться в том, что организаторы увлекаются внешними, представительскими функциями и уходят от систематической работы внутри самой организации, что грозит ей по меньшей мере нестабильностью. Замыкание же на внутренних функциях может привести к консервации достигнутого, лишить организацию стратегического обзора и перспективы. Нужно оптимальное соотношение публичных и внутриорганизационных функций. Пропорции эти относительные и устанавливаются чаще всего эмпирическим путем.

Каждый госорган реализует не одну, а набор, или систему, функций, т.е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции по вертикали и по горизонтали, т.е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политическом режиме, форме госуправленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Анализ деятельности любой организации (госоргана) начинается с описания деятельности индивидов, групп, т.е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют - функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц - структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Цели Функции Структура

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы госуправления именно как функционально-структурной. Таким образом, функция как научная категория, элемент понятийного аппарата - это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда госаппарата, каждого госслужащего. Именно на это акцентировала внимание проф. В.А. Столярова в своем исследовании, и такой подход заслуживает поддержки1.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и другие подобные воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.

Классификация функций в своей основе имеет различные основания.

По объему управляющего воздействия различаются четыре Уровня функций: функции госуправления как воздействие на общество в целом; функции исполнительной власти как административное управление государственными делами; функции конкретного госоргана, публичной службы; функции индивидуального должностного лица.

На высшем уровне интеграции функций госуправления (социетальном) происходит становление системы госуправления, которую с позиции функционально-структурного анализа можно определить как совокупность взаимодействующих между собой подсистем, объединенных в одно целое выполнением некоторой общей интегральной функции, несводимой к функциям отдельных ее компонентов.

Вот такой общей функцией, которую реализует только совокупность всех госорганов, весь госаппарат, и является выполнение гуманистического предназначения государства.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя - есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции госуправления и государственной службы (ст. 10, ч. 1 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»): обеспечить реализацию Конституции РФ и законов РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан; ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию, обеспечить целостность и неприкосновенность территории России; ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.

Важными задачей государственного управления являются регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности госуправления. И нужно, чтобы кто-то профессионально изучал, выявлял потребности, запросы и ожидания, оценивал и структурировал их, сообразно им выдвигал цели, разрабатывал решения и программы, совершал действия по их практическому осуществлению. « К числу важнейших функций государственного управления от-, носятся регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входят выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т.д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными правовыми путями. В основе - правовое регулирование, которое сообщает, формирует в стране твердый и единый правопорядок, устанавливает равные стартовые возможности для однозначных видов деятельности и их субъектов (в экономике, социальном обслуживании и т.д.), а значит - ограничивает поле для произвола властных структур и лиц, закрепляет наиболее высокие стандарты поведения. Особенно значима эта функция государственного управления на современном этапе формирования российской государственности. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это можно, а это нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы и каковы реальные следствия таких решений. Устранить анахронизмы в правовых нормах, полностью и внутренне согласовать их, своевременно издать актуальные по содержанию правовые регламенты, обеспечить правовой контроль (с помощью прокуратуры, суда, арбитража) - без этого наше общество не сможет достичь социального компромисса и стать правовым государством. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями глав 4-8.

Функции правительственной администрации, определенные ст. 114, состоят в следующем:

Разработка и представление на утверждение законодательному органу бюджета и обеспечение его исполнения;

Распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности государства;

Разработка и осуществление программы в области управления экономикой, социальной, культурной сферой;

Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

в принятие в пределах своей компетенции правовых актов (постановления, распоряжения);

Осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

Обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

Другие функции.

Названные функции в силу своего смысла не могут зависеть от политической конъюнктуры, а обязательны для реализации в административном, т.е. бесспорном, безусловном порядке - в этом суть функций государственно-административных органов.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных, указных, иных правовых актах публично-управляющих воздействий, субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

При этом состав функций государственно-административного управления может толковаться как расширительно, так и ограничительно. Например, ст. 6 Конституции РФ требует обеспечения и защиты равноправия граждан на всей территории России. Расширительное толкование диктует необходимость унифицирования паспортного режима, контроля за его соблюдением, защиты равноправия граждан всех субъектов РФ в вопросах получения гражданства и гражданских прав и т.д. Такой подход требует единой системы соответствующих административных служб в масштабах страны, начиная от паспортной службы и вплоть до уровня верхнего звена (уровня главы государства) в решении вопросов натурализации (вступления, приема в гражданство РФ), Ограничительное толкование ст. 6 допускает необходимость лишь унифицирования повсеместно одной паспортной службы.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить, общесоциальные (субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К таким субъектам относятся федеральные, региональные и местные территориальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты управления, использующие более узкий набор специфических функций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональным управлением. Такое функциональное управление могут осуществлять общенациональные структуры (отраслевые министерства, федеральные службы: налоговая, таможенная, миграционная, почтовая и др.), а также однотипные службы различных госорганов. Например, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориальных администраций.

Функции основные, публично-управляющие воздействия по характеру различаются на политические и административные (правовые и усмотрительные). Очень важно, чтобы и те, и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами.

Политические функции не требуют непрерывного, постоянного процесса государственной деятельности. Политика - это деятельность вне законоурегулированных границ, определение общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий. Политический интерес или возможность (невозможность) могут стать причиной воздержания от каких-то мер действий, разработки программы и т.д. Политика - всегда выбор и альтернативность в функциональной деятельности субъектов административно-политического управления.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, предоставляющий услуги физическим и юридическим лицам, при этом не предусматривается диспозитивность в отношений с клиентами, потребителями государственных услуг. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

Административные функции- в этом еще одна их специфика и отличие от политических - непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных функций государства. Идеалом здесь служит автоматизм принятия административных мер (скажем, пресечения правонарушения) или реализации законоустановленного правила.

Именно этим и обеспечивается правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии (демократия и порядок - каждый день, а не по праздникам или в дни чрезвычайных операций ГИБДД, МВД, как, например, «Вихрь» в Москве.

Наряду с базовыми функциями государственное управление охватывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, особенные.

Соотнесенные с главными целями (задачами) госоргана функции различаются как главные, общественно значимые и вспомогательные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наименования являются главными для одних госорганов и обеспечивающими (вспомогательными) для других. Так, контроль - главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая в других, скажем, в министерстве.

Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций госуправления: познавательно-программирующих и организующе-регулирующих.

На менеджериальном уровне госадминистративного воздействия по отношению к целям (задачам) внутриорганизационного характера известный административист Д.Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

1) ориентирование (управляемой) системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и др.;

2) обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

3) оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.

Эту весьма продуманную классификацию можно все же несколько дополнить, в частности, в первую группу включить программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.

Такой подход может быть использован для систематизации функций не только внутриорганизационного управления, но и публичного воздействия.

О.А. Тихомиров предлагает свою классификацию функций управления, раскладывая их на общие и специальные полномочия, служащие мерой должного поведения (органа, подразделения, должностного лица), самостоятельности в выполнении задач и функций.

Руководящие функции, при этом полномочия выражаются словами: руководить, решать, направлять, определять, утверждать.

Регулирующие функции - полномочия: регулировать, устанавливать, обеспечивать.

Расчетно-информационно-аналитические функции - полномочия: изучать, разрабатывать, подготавливать, рассматривать, оценивать, информировать.

Организационные функции - полномочия: организовывать, координировать, согласовывать, инструктировать, содействовать.

Контрольные функции - полномочия: проверять, заслушивать, контролировать, корректировать.

На первичном уровне управления реализуются функции индивидуальные как воздействие должностного лица - это виды конкретной управленческой деятельности, которые регламентируются, устанавливаются в должностной инструкции, соответствуют компетенции (юридической соразмерности правомочиям) и требуют определенной квалификации (профессионального опыта, образования).

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые:

а) реализуются на всех этапах управленческого процесса - целеполагания, принятия решений, организации их исполнения;

б) требуют профессиональной управленческой квалификации (знания и опыта). Назовем их квалификационно-управленческие. К таковым относятся: планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ. Любой из этих видов есть обособившаяся, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации управления.

На схеме, предложенной проф. В.А. Столяровой, показано, как формируются исходя из предметов ведения и общих функций управления, таких, как планирование, организация, регулирование, координация, контроль и анализ, конкретные функции государственного и муниципального управления (рис. 21.1).

Рис. 21.1. Схема формирования функций управления

Определение общих функций включает следующее основное содержание.

Планирование рассматривается как постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей.

Функции государственного и муниципального управления приводятся на рис. 21.1.

Планирование является первейшей задачей управления. Оно должно появляться во всех управленческих функциях, поскольку определяет природу этих функций. Планирование включает выбор цели, прокладку курса и продвижение этим курсом в направлении цели1.

Организация направлена на установление конкретных параметров оргструктуры объекта и субъекта управления и взаимосвязей между ними, в том числе: степени централизации и децентрализации управления; разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления; уровней организации рабочих мест и условий труда; квалификации работающих; регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Координация обеспечивает согласованность работ всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления, связывающая и объединяющая все усилия персонала.

Регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае ее отклонения от заданных параметров приводит в эффективное действие ее персонал.

Контроль призван выполнять обратную связь объектов управления с аппаратом управления; эта функция выполняется, чтобы постоянно наблюдать, оценивать и давать информацию о реализации объектом управления решений, относящихся к его компетенции.

Анализ - разложение управляемых процессов и процессов управления на составляющие их элементы таким образом, чтобы получить возможность исключить негативные проявления в объекте и субъекте управления, выявить условия и тенденции их возникновения, закрепить, синтезировать все прогрессивные, дающие социально-экономический эффект.

Квалификационно-управленческие функции по отношению к основным (критически-важным, общественно-предназначенным функциям публичного воздействия) являются вторичными, обеспечивающими. Вторичность, однако, вовсе не означает несущественность - они упорядочивают, профессионализируют саму деятельность управленцев.

В деятельности руководителя наибольший удельный вес имеют следующие функции:

Распределение заданий и полномочий на основе административно-правовых норм и иерархии служащих;

Формулирование общих указаний по содержанию и способам выполнения текущих заданий;

Убеждение сотрудников в необходимости следования определенным ценностным установкам, приоритетам;

Предоставление отчетности вышестоящему руководству;

Принятие единоличных решений (действий) по важнейшим вопросам деятельности коллектива.

Высшее руководство в расчете на то, что оперативную работу держат под контролем руководители среднего уровня, основное время уделяют перспективному планированию, выработке стратегии, постановке целей и определению задач организации. Важное место в деятельности высших руководителей занимает определение «веса» каждой функции (подфункции), показателей для каждого уровня каждой функции. Определяя приоритетность выполняемых функций, руководитель решает несколько задач.

1) руководствуясь приоритетами, сотрудники твердо знают, что должно быть сделано в любом случае и любой ценой;

2) это помогает персоналу определить свои задачи, распределяя их по значимости;

3) из системы приоритетов подчиненные узнают, что для их начальника самое главное, а значит, к каким их функциям он проявит наибольший интерес.

Большой удельный вес в деятельности современного руководителя отводится внешнему представительству, связям с общественностью, обучению или повышению квалификации служащих.

Руководство по согласованию с сотрудниками должно сбалансировать критически важные функции, выделив на каждую необходимое количество времени (скажем, 50% времени на непосредственные услуги клиентам и 30% на руководство коллективом и профессиональной деятельностью). Можно предусмотреть и другие признанные в коллективе функции, например, отвести 5% времени на обучение. Какое-то время необходимо выделить для неизбежных вспомогательных и смешанных функций. Подобное распределение всего рабочего времени позволяет составить примерную схему рабочего дня. По отклонениям от нее можно искать потенциальные возможности для перераспределения, которое позволит специалистам больше времени отдавать деятельности, критически важной для достижения цели организации.

Итак, работник органов государственного и муниципального управления в своей деятельности выполняет различные функции:

политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует команду единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т.д.);

административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства;

Оперативные квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетного, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического характера).

Соотношения между различными видами деятельности зависят от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении. В целом же все государственные служащие осуществляют общую функциональную обязанность - правоблюстительство и правозащиту и специфическую - профессиональную и индивидуальную - по должности.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (лат. competentia - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать.

Компетенция госоргана представляет собой установленный на основе конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он имеет полномочные обязанности принимать и издавать нормативно-правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном производстве с другими госорганами.

Есть два подхода к решению актуального вопроса о компетенции исполнительных органов.

Один подход, основанный на понимании компетенции как политико-правовой категории, трактует компетенцию как властное полномочие, право решать, издавать обязательные для исполнения правовые акты по вопросам своего ведения.

Для другого подхода характерно признание полномочий в качестве составного элемента управленческих функции, как право и обязанность осуществлять конкретные виды управляющего воздействия, использовать определенные методы и способы воздействия в рамках установленных задач. Компетенция как управленческая категория определяется как совокупность полномочий (прав и обязанностей), необходимых для осуществления конкретных функций в определенной сфере деятельности.

Проблема компетенции исполнительного органа включает следующие вопросы.

Определение предметов ведения, тех общественно значимых задач, решение которых возложено на орган, должностное лицо. Право их решать - это обязанность, ответственность органа (лица) перед государством.

Определение правообязанности органа не только перед государством, но обществом и гражданином, чтобы его деятельность не нарушала права и свободы человека, а обеспечивала их. Полномочия - совокупность прав и ответственности за действия (и бездействие) исполнительных органов, должностных лиц.

Определение меры должного поведения, т.е. радиуса юридически необходимого и возможного действия госслужащих. Компетенция неизбежно предусматривает право деятельности по усмотрению, т.е. решать самостоятельно, когда и как использовать то или иное право. Деятельность по усмотрению - перманентная составляющая госадминистративного управления, ибо жизненные ситуации настолько многообразны, что трудно все урегулировать, предусмотреть законом, правовым актом. И тут на первый план выступает не юридическая норма, а профессионализм, интеллект, чутье.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

1. Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

2. Централизация - осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

3. Децентрализация - передача части функций и права принимать решения по определенному кругу вопросов нижестоящим исполнительным органам и местным органам власти, т.е. другим центрам принятия решений.

5. Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней.

6. Субсидиарность - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.

На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их сочетании, которое не нарушает гармонии управления. Пока, к сожалению, недостаточно четко регламентируются полномочия исполнительных органов в соответствующих статутных актах.

Видимо, более четко требуется обеспечить конституционный статус организационно-правовых форм власти. В действующей Конституции РФ он определен лишь в самых общих чертах.

Думается, в статутных законах и положениях уместно обозначить как общие, так и специальные (отраслевые) полномочия органов, получающие конкретизацию в тематических актах, более четко вычленить долю полномочий собственно исполнительных органов из всего блока тематических полномочий, отнесенных к тому или иному уровню.

В статутных законах и положениях пора недвусмысленно гарантировать процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений.

Целесообразно более четко разграничивать полномочия органа и его руководителя. К примеру, в ряде областей глава администрации наделяется правами отраслевого значения, поскольку не все комитеты (в частности, по экономике) имеют полномочие принимать самостоятельно решения и оформляют их как постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей - свидетельство излишней горизонтальной централизации.

Хорошая юридическая регламентация компетенции, полномочий органов исполнительной власти - непременное условие и начало их успешного функционирования.

Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т.е. формировании для их осуществления организационных структур и штатных аппаратов (выделении отдельных структурных подразделений, Должностных лиц).

Вопросы для самоконтроля и размышления

1. В чем специфика функций государственного управления?

2. По каким основаниям классифицируются функции управления? Предложите вашу аргументированную систематизацию функций управления.

3. В чем различие политических и административно-правовых функций?

4. Как вы понимаете термин квалификационно-управленческие функции, какие признаки их отличают?

Государственное управление :

а) в широком понимании - деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий,

б) в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий ;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые ) и организационные .

Общие (социально-правовые) принципы:

. демократизм - народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

Законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

Объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

Научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

Конкретность - осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

Разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

. федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

Эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

Отраслевой - осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

Территориальный - формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

Линейный - тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

Функциональный - органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

Двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

Сочетание единоначалия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Функции государственного управления:

К общим функциям относятся:

1. Планирование - начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим - т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).

2. Организация - установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей.

3. Прогнозирование - научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов;

4. Контроль - (направлен на обеспечение законности, дисциплины).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование ; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др.